STATO DI ATTUAZIONE DELLA PIANIFICAZIONE NEI PARCHI NAZIONALI

Autori: 
Maria Cecilia Natalia
Immagine abstract
Abstract: 
L’indicatore, riferito ai 25 Parchi Nazionali attualmente istituiti, rappresenta lo stato di attuazione dei Piani per il Parco ex art. 12 L 394/1991 all’interno del complesso iter di formazione – adozione - approvazione da parte delle Autorità competenti. Rispetto al 2018, il numero dei Piani per i Parchi vigenti è aumentato di 1 unità (Stelvio). Persiste una situazione di grave ritardo in cui spiccano 10 Piani dei Parchi Nazionali ancora nella fase iniziale (preparazione e adozione) anche se 5 di questi (Val Grande, Pollino, Stelvio, Cinque Terre e Isola di Pantelleria) hanno prodotto atti formali che testimoniano un avanzamento dell’iter. Dei 4 Piani ricadenti nella Fase 2 (deposito e consultazione pubblica) solo 2 Parchi Nazionali (Gran Sasso e Sila) nel 2019 mostrano passi avanti nell'iter.
Descrizione: 
L'indicatore rappresenta lo stato di attuazione dei Piani per il Parco ex art. 12 L 394/1991 all'interno del complesso iter di formazione – adozione - approvazione da parte delle Autorità competenti. L’analisi è stata effettuata per i 24 Parchi Nazionali attualmente istituiti e classificati nel VI Elenco Ufficiale Aree Protette (EUAP - 6° aggiornamento del 2010) e per il 25° Parco Nazionale "Isola di Pantelleria" istituito con DPR 28/07/2016 (anche se ancora non iscritto nell’EUAP).
Scopo: 
Fornire il quadro nazionale completo relativamente allo stato di attuazione dei Piani per il Parco che rappresentano lo strumento con cui l'Ente Parco persegue la tutela dei valori naturali e ambientali nonché storici, culturali, antropologici tradizionali.
RILEVANZA - L'indicatore: 
È di portata nazionale oppure applicabile a temi ambientali a livello regionale ma di significato nazionale
È in grado di descrivere il trend senza necessariamente fornire una valutazione dello stesso
Fornisce un quadro rappresentativo delle condizioni ambientali, delle pressioni sull’ambiente o delle risposte della società, anche in relazione agli obiettivi di specifiche normative
Ha una soglia o un valore di riferimento con il quale poterlo confrontare
MISURABILITÀ - I dati utilizzati per la costruzione dell’indicatore sono/hanno: 
Adeguatamente documentati e di fonte nota
Aggiornati a intervalli regolari e con procedure affidabili
Un’ “adeguata” copertura spaziale
Un’ “idonea” copertura temporale
SOLIDITÀ - L'indicatore: 
È ben fondato in termini tecnici e scientifici
Presenta attendibilità e affidabilità dei metodi di misura e raccolta dati
Comparabilità nel tempo
Comparabilità nello spazio
Principali riferimenti normativi e obiettivi: 
L. 394/1991 “Legge quadro sulle aree protette” e s.m.i.
D.Lgs. 152/2006 e s.m.i.
D.Lgs. 22/01/2004
L'art. 12 della L 394/1991 "Legge quadro sulle aree protette" istituisce per i Parchi Nazionali (PN) lo strumento del Piano per il Parco da redigersi obbligatoriamente in un arco temporale di circa 30 mesi. Inoltre, in base all’art. 6, comma 2, lett. a) del D.Lgs. 152/2010 e s.m.i. “Norme in materia ambientale”, il Piano per il Parco deve essere sottoposto alla procedura di Valutazione Ambientale Strategica (VAS) e, conseguentemente, seguire l’iter indicato negli artt. 11-18 e nell’Allegato VI del D.Lgs. citato. Inoltre, in base al DM 17/10/2007 “Criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di protezione speciale (ZPS)” , art. 2, c. 2, i Piani dei Parchi Nazionali nel cui territorio sono compresi totalmente o parzialmente Siti della Rete Natura 2000 devono comprendere le misure di conservazione previste dalla normativa vigente.
Dal punto di vista della gerarchia degli strumenti di pianificazione in base all'art. 145, c. 3 del D.Lgs. 22/01/2004 n. 42 "Codice dei beni culturali e del paesaggio" e s.m.i., il Piano per il Parco è gerarchicamente sovraordinato rispetto ai Piani Territoriali di Coordinamento e ai Piani Regolatori Generali che devono obbligatoriamente conformarsi a quanto ivi prescritto.
DPSIR: 
Risposta
Tipologia indicatore: 
Descrittivo (tipo A)
Riferimenti bibliografici: 
Giacomini V., Romani V., 1982. Uomini e parchi.
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare - Direzione Generale per la protezione della natura e del mare, 2016. Relazione sullo stato di attuazione della legge n. 394 del 1991 - Anno 2016
Natalia, M.C., 2014. Paesaggio e Aree Protette, in Trusiani E. (a cura di), 2014. Pianificazione paesaggistica. Questioni e contributi di ricerca.
Settis S., 2012. Paesaggio costituzione cemento. Giulio Einaudi Editore.
Corte dei Conti - Determinazione del 26 settembre 2019, n. 106 - Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dei 22 Enti Parco nazionali 2017Corte dei Conti - Determinazione del 9 luglio 2020, n. 75 - Determinazione del 26 settembre 2019, n. 106 - Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dei 22 Enti Parco nazionali 2018.
Limitazioni: 
Sebbene nei siti web dei Parchi Nazionali alla sezione “Amministrazione trasparente” sia presente la sottosezione “Pianificazione e governo del territorio”, le informazioni sono disomogenee e di non immediata comprensione. I dati necessari alla costruzione dell'indicatore non sono facilmente disponibili e richiedono competenze specialistiche per la loro sistematizzazione e interpretazione.
Ulteriori azioni: 
Il recepimento da parte degli Enti Parco di quanto previsto dal D.Lgs. n. 33 del 14/03/2013 “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni” e successive modificazioni e integrazioni ha sensibilmente migliorato l’accessibilità dei dati sui siti internet dei Parchi Nazionali; l’art. 39 del medesimo decreto pone la pubblicità degli atti di governo del territorio come “condizione per l'acquisizione dell'efficacia degli atti stessi”. Si sottolinea che la normativa vigente obbliga la pubblicazione negli albi pretori on line degli atti completi durante il periodo di pubblicazione (in genere 15 giorni), mentre nella sezione dedicata alla pianificazione è obbligatoria la pubblicazione degli elenchi degli atti, lasciando libertà di pubblicazione dell'atto completo; ne consegue che l'individuazione dei dati necessari per la costruzione dell'indicatore deve comprendere obbligatoriamente una verifica sui Bollettini Regionali e sulla Gazzetta Ufficiale.
Frequenza rilevazione dati: 
Semestrale
Accessibilità dei dati di base: 
Esame degli atti di cui alle fonti di riferimento (Albi Pretori dell'Ente Parco, Bollettini Ufficiali Regionali, Gazzette Ufficiali, Relazioni della Corte dei Conti sulla gestione finanziaria degli Enti Parco, Siti Internet
http://www.isprambiente.gov.it/it/banche-dati/repertorio-dello-stato-di-attuazione-dei-piani-per-il-parco-nei-parchi-nazionali.
Colloqui diretti con gli uffici tecnici degli Enti Parco e referenti regionali
Fonte dei dati di base: 
Albi Pretori dell'Ente Parco
BUR (Bollettini Ufficiali Regionali)
GU (Gazzetta Ufficiale)
Siti Internet
Descrizione della metodologia di elaborazione: 
L’analisi dello stato di attuazione della pianificazione è stata effettuata per i 24 Parchi Nazionali attualmente istituiti e classificati nel VI Elenco Ufficiale Aree Protette (EUAP - 6° aggiornamento del 2010) e per il 25° Parco Nazionale "Isola di Pantelleria" istituito con DPR 28/07/2016 (anche se ancora non iscritto nell’EUAP).
Al fine di rendere omogenea la lettura dei Piani redatti ai sensi dell’art. 12 della L 394/91 con quella relativa ai Piani redatti dopo l’entrata in vigore del D.Lgs. 152/2006 (procedura VAS), le varie fasi degli iter sono state così accorpate e sintetizzate (Figura 1):
• fase 0) istituzione dell’Ente Parco;
• fase 1) preparazione e adozione del Piano: si riferisce al complesso iter di predisposizione del Piano che, per i Piani sottoposti a VAS, comporta la redazione del Rapporto Ambientale (descrizione e valutazione degli impatti significativi che l’attuazione del Piano potrebbe avere sull’ambiente e sul patrimonio culturale, nonché le ragionevoli alternative che possono adottarsi in considerazione degli obiettivi e dell’ambito di applicazione territoriale del Piano o programma);
• fase 2) deposito e consultazione pubblica: a seguito dell’adozione del Piano da parte della regione si apre la fase del confronto pubblico in cui chiunque abbia interessi rappresentativi può presentare osservazioni sul Piano depositato per la pubblica visione; l’Ente Parco e le regioni valutano le osservazioni e recepiscono nel Piano quelle approvate;
• fase 3) approvazione e pubblicazione: la regione d’intesa con l’Ente Parco e con i comuni emana il provvedimento di approvazione ; la pubblicazione del Decreto di approvazione sulla Gazzetta Ufficiale e sui bollettini regionali sancisce l’entrata in vigore del Piano.
Successivamente per ciascun Parco Nazionale sono stati individuati gli atti normativi (consultabili al link http://www.isprambiente.gov.it/it/banche-dati/repertorio-dello-stato-di-attuazione-dei-piani-per-il-parco-nei-parchi-nazionali) attribuendoli a ciascuna delle 4 fasi individuate e definendo così il quadro sinottico della cronologia dell’iter e lo stato attuale nonché la rappresentazione grafica (Tabella 1) e la rappresentazione cartografica (Figura 2).
In base all’art. 12 c. 6 della L 394/91 “Il piano è modificato con la stessa procedura necessaria alla sua approvazione ed è aggiornato con identica modalità almeno ogni dieci anni”. Quest’ultimo caso è quello dei Parchi Nazionali Dolomiti Bellunesi, Aspromonte, Asinara e Majella, come evidenziato in nota nella Tabella 1.
Core set: 
Non compilato  
Periodicità di aggiornamento: 
Annuale
Copertura spaziale: 
Nazionale
Copertura temporale: 
1922 - 2019
L’informazione fornita è molto importante al fine di evidenziare l’effettiva attuazione del principale strumento di pianificazione delle Aree Protette. Essa presenta massima accuratezza poiché fa riferimento ad atti formali e ufficiali emanati da Enti Pubblici e dal Governo. La comparabilità nel tempo e nello spazio è ottima poiché l’iter normativo è stabilito ex lege a scala nazionale.
Stato: 
Scarso
Descrizione/valutazione dello stato: 
La situazione al 31/12/2019 è la seguente (Tabella 2, Figure 1 e 2):
- un Parco Nazionale (4%) ha istituito l’Ente Parco ma non ha avviato alcuna procedura di redazione del Piano (Golfo di Orosei e Gennargentu) – (situazione invariata rispetto al 2018);
- 10 PN (40%) rientrano nella fase 1 di preparazione e adozione (situazione invariata rispetto al 2018);
- 4 PN (16%) rientrano nella fase 2 di deposito e consultazione pubblica (-1 rispetto al 2018);
- 10 PN (40%) rientrano nella fase 3 di approvazione e pubblicazione e risultano quindi vigenti (+ 1 rispetto al 2018).
Nonostante il tempo trascorso, nel 2019, solo il 50% dei Parchi Nazionali ha il Piano vigente laddove la normativa ne impone l’iter per arrivare alla sua vigenza.
Trend: 
Negativo
Descrizione/valutazione del trend: 
L'arco temporale intercorrente tra l'anno di istituzione dell'Ente Parco, cui spetta l'avvio della fase di redazione del Piano, e anno di riferimento dell'atto ufficiale più recente presenta dei valori del tutto scollegati da quanto previsto dalla normativa e la situazione appare in evidente fase di stallo. Già la media matematica degli anni necessari per arrivare ai 10 Piani vigenti (14 anni) è drammatica, ma ancor più grave sono i 19 anni di media per i 10 Parchi Nazionali con i Piani ancora in preparazione.
Diversi sono i fattori che sembrano determinare la fase di stallo nel procedimento di approvazione del Piano: l’organico spesso sottodimensionato degli Enti Parco con inevitabili ritardi nella risposta alle osservazioni del pubblico sui Piani adottati, l’incompletezza degli Organi di indirizzo politico amministrativo che vedono molti PN con Direttore Facente Funzioni e Presidente non ancora nominato. L’iter sicuramente complesso del Piano coinvolge infine una molteplicità di soggetti pubblici e privati che nelle varie fasi intervengono ex lege e rendono non rispettabili i tempi dalle leggi stesse definiti.
Commenti: 
Gli strumenti di gestione dei Parchi Nazionali previsti dalla normativa (il Piano del Parco, Regolamento e Programma Pluriennale di Sviluppo Economico e Sociale) costituiscono l'ossatura entro cui inquadrare tutte le azioni necessarie al raggiungimento degli obiettivi alla base dell'istituzione di ciascun Parco nazionale.
In particolare:
• il Piano per il Parco, suddividendo il territorio in zone caratterizzate da un diverso grado di protezione, individua tra l’altro le “aree di promozione economica e sociale (….), più estesamente modificate dai processi di antropizzazione, nelle quali sono consentite attività compatibili con le finalità istitutive del parco e finalizzate al miglioramento della vita socio-culturale delle collettività locali e al miglior godimento del parco da parte dei visitatori”;
• le Norme Tecniche di Attuazione (NTA) che accompagnano il Piano specificano le modalità con cui le previsioni di Piano debbano essere attuate;
• il Regolamento disciplina le attività consentite allo scopo di garantire il perseguimento delle finalità di istituzione del Parco Nazionale e il rispetto delle relative caratteristiche naturali, paesistiche, antropologiche, storiche e culturali;
• Il PPSES promuove le iniziative atte a favorire lo sviluppo economico e sociale delle collettività eventualmente residenti all'interno del parco e nei territori adiacenti.
I tre strumenti, che la normativa prevede essere approvati contestualmente, di fatto continuano ad andare avanti con un percorso scollegato: a fronte dei 10 Piani vigenti sono solo 2 i Regolamenti vigenti (Asinara e Aspromonte) e 4 i Piani pluriennale economico e sociale (Dolomiti Bellunesi, Aspromonte, Majella e Gran Paradiso).
Al 31 dicembre 2019 la situazione aggiornata sullo stato di attuazione del Piano, dei 25 Parchi Nazionali istituiti, è la seguente:
- 10 PPNN (Abruzzo Lazio e Molise, Val Grande, Pollino, Stelvio, Gargano, Maddalena, Cinque Terre, Appennino Tosco-Emiliano, Appennino Lucano e Isola di Pantelleria sono nella prima fase di preparazione e adozione. L’intervallo temporale tra anno di istituzione dell’Ente Parco e l’atto normativo più recente va dai 3 anni del PN Isola di Pantelleria (Ente parco istituito nel 2016) ai 27 anni del PN Abruzzo Lazio e Molise;
- 4 PPNN (Sibillini, Gran Sasso, Sila e Circeo) sono nella seconda fase di deposito e consultazione pubblica. L’intervallo temporale tra anno di istituzione Ente parco e atto normativo più recente va dai 12 anni del PN del Circeo ai 24 dei PPNN del Gran Sasso e del Circeo;
- 10 PPNN (Gran Paradiso, Cilento, Vesuvio, Dolomiti Bellunesi, Foreste Casentinesi, Aspromonte, Majella, Arcipelago Toscano, Asinara e Alta Murgia) hanno il Piano vigente e di questi 4 (Dolomiti Bellunesi, Aspromonte, Maiella e Asinara) hanno avviato le attività di aggiornamento decennale. L’intervallo temporale tra anno istituzione Ente parco e atto normativo più recente va dai 4 anni del PN dell’Asinara ai 28 del Gran Paradiso, con una media di circa 14 anni per la vigenza del Piano, cioè dalla preparazione alla pubblicazione.

I PN il cui territorio ricade in un numero notevole di comuni (per esempio il PN del Cilento comprende 80 comuni a fronte dei PN sardi della Maddalena e dell’Asinara che riguardano entrambi 1 solo comune) hanno oggettivamente una pluralità di interlocutori sia istituzionali sia come portatori di interesse e cittadini che rendono più corposa l’attività gestionale dell’Ente Parco. La vocazione più o meno turistica del Parco, la popolazione presente, le attività economiche presenti nei PN costituiscono elementi che allungano i tempi per arrivare a un Piano condiviso e accettato dagli attori territoriali.
Inoltre, la dotazione organica degli Enti Parco spesso appare sottodimensionata in relazione alla popolazione e all’estensione territoriale. In ultimo i Parchi estesi su 2 o più regioni (PPNN Abruzzo, Tosco Emiliano, Foreste Casentinesi, Gran Paradiso, Gran Sasso, Monti Sibillini, Pollino e Stelvio) spesso faticano a coordinare i vari soggetti competenti nelle varie fasi del procedimento di Valutazione Ambientale Strategica con conseguente allungamento dei tempi dell’iter di Piano.

Il DPR di Istituzione di un Parco Nazionale riporta una prima zonizzazione che costituisce il riferimento per le azioni vietate o consentite fino alla vigenza del Piano del Parco. Quest’ultimo rappresenta il quadro dettagliato e condiviso con gli attori territoriali e la sua mancanza rappresenta una grave lacuna per il raggiungimento degli scopi alla base dell’istituzione del Parco stesso.
Infine, la Strategia Nazionale per la Biodiversità fino al 2020 (approvata con Provv. 07/10/2010, n. 181/CSR) indica tra gli obiettivi specifici da raggiungere la conclusione al più presto dell'iter di approvazione degli strumenti di pianificazione, gestione e sviluppo socio-economico delle aree protette nazionali e regionali e a dicembre 2019 tale obiettivo, a scala nazionale e con l'eccezione del PN Isola di Pantelleria il cui Ente gestore è stato istituito nel 2016, appare ancora lontano dall'essere raggiunto.
  • Titolo Tabella 1: Piani per il Parco - cronologia dell'iter dei provvedimenti e quantificazione temporale (aggiornamento al 31/12/2019)
    Fonte Elaborazione ISPRA su provvedimenti nazionali, regionali e degli Enti Parco
    Legenda PN: Parco Nazionale
    nome PN : PN con piano in itinere con procedura VAS da attivare/attivata
    2017 : situazione dell'aggiornamento al 31/12/2019
    Note
    (1) per il PN del Gran Paradiso (Ente Parco istituito nel 1947) e per il PN d'Abruzzo, Lazio e Molise (Ente Parco ricostituito nel 1950) come anno di inizio dell'iter di Piano è stato assunto il 1991, anno di entrata in vigore della Legge n. 394 "Legge quadro per le aree protette"
    (2) con D.Lgs. 13 gennaio 2016, n. 14 la gestione del P.N. dello Stelvio è stata affidata a un costituendo Comitato di coordinamento e di indirizzo, composto da un rappresentante della Provincia autonoma di Trento, un rappresentante della Provincia autonoma di Bolzano, un rappresentante della Regione Lombardia, un rappresentante del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, nonché da tre rappresentanti dei comuni il cui territorio amministrativo rientri nel Parco, di cui uno per i comuni della Provincia autonoma di Trento, uno per i comuni della Provincia autonoma di Bolzano e uno per i comuni della Regione Lombardia, da un rappresentante delle associazioni di protezione ambientale designato dal predetto Ministro sulla base del criterio della maggiore rappresentatività, nonché da un rappresentante designato dall'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA)
    (3) con DGR n. 1482 del 10/12/2010 è stata revocata la DGR n. 488 del 24/05/2002 di adozione del Piano poiché non conforme ai dettami relativi al D.Lgs 152/2006, parte II in relazione alla Valutazione Ambientale Strategica
    (4) il PN dell'Appennino Tosco Emiliano ha effettuato una nuova perimetrazione (D.P.R. 02/08/2010) e sta conseguentemente effettuando le procedure di aggiornamento del Piano approvato dal C.D. nel 2009
    (5) il Parchi Nazionali delle Dolomiti Bellunesi, dell'Aspromonte, della Maiella e dell'Asinara hanno iniziato la fase di revisione del primo Piano approvato nel 2001 (L. 394/1991, art. 12, c. 6)
    (6) le due date si riferiscono alle D.G.R della Regione Toscana (2009) e dell'Emilia-Romagna (2010)

    DENOMINAZIONE DEL PARCO NAZIONALE Anno di istituzione del PN FASE 0 - Istituzione Ente Parco FASE 1 FASE 2 FASE 3 Intervallo temporale tra anno istituzione Ente Parco e atto normativo più recente (n. anni)
    PREPARAZIONE ADOZIONE, DEPOSITO E CONSULTAZIONE PUBBLICA APPROVAZIONE E PUBBLICAZIONE
    Golfo di Orosei e Gennargentu 1998 1998 -
    Abruzzo, Lazio e Molise (1) 1923 1950 2018 27
    Val Grande 1991 1993 2019 26
    Pollino 1988 1993 2019 26
    Stelvio (2) 1935 1993 2019 26
    Gargano 1991 1995 2017 22
    Arcipelago de La Maddalena 1994 1996 2016 20
    Cinque Terre (3) 1999 1999 2019 20
    Appennino Tosco-Emiliano (4) 2001 2001 2012 11
    Appennino Lucano - Val d'Agri-Lagonegrese 2007 2007 2018 11
    Isola di Pantelleria 2016 2016 2019 3
    Monti Sibillini 1988 1993 2017 24
    Gran Sasso e Monti della Laga 1991 1995 2019 24
    Sila 2002 2002 2019 17
    Circeo 1934 2005 2017 12
    Gran Paradiso (1) 1922 1947 2019 28
    Cilento, Vallo di Diano e Albirni 1991 2010 19
    Vesuvio 1991 1991 2010 19
    Dolomiti bellunesi (5) 1990 1993 2013 2000 7
    Foreste Casentinesi, Monte Falterona, Campigna (6) 1993 1993 2009 - 2010 16 - 17
    Aspromonte (5) 1994 1994 2017 2009 15
    Maiella (5) 1991 1995 2019 2009 14
    Asinara (5) 2002 2002 2017 2010 8
    Alta Murgia 2004 2004 2016 12
    Arcipelago Toscano 1996 1996 2010 14
  • Titolo Figura 1: Piani per il parco, schema dell'iter
    Fonte Elaborazione ISPRA su provvedimenti nazionali, regionali e degli Enti Parco

  • Titolo Figura 2: Stato di attuazione dei Piani dei Parchi Nazionali
    Fonte Elaborazione ISPRA su provvedimenti nazionali, regionali e degli Enti Parco